《台北法案》的前世今生
唐望

《台北法案》的全名為《台灣友邦國際保護暨強化倡議法案》（Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative)。如把這個英文全名的大寫字母合起來就是TAIPEI，你可以說這是故意、也可說是湊巧和台北的英文名字相同，因此海內外中文媒體就把這個法案稱為《台北法案》，其實它和天龍國完全沒有關係。它的主旨是要強化台灣的國際地位，並因應中國對限縮台灣國際空間與外交承認所施的壓力。

由於過去三年已經有七個國家和台灣斷交，包括所羅門群島和吉里巴斯最近都不約而同地投入習大大的魔掌，使得許多美國友台人士擔心起來，認為這樣下去不是辦法。其中一位猶他州的聯邦眾議員匡希恆 (John Curtis) 立即和他參眾兩院的同僚共同草擬《台北法案》，來向台灣僅存的十五個邦交國警告：「你如果和台灣斷交，我就會降低和你經濟、安全及外交的交流。」有人說這是美國要實質治理台灣的第一步。四十多年前，匡希恆眾議員曾代表耶穌基督末世聖徒教會，在台灣擔任傳教士，讓他親身體驗台灣文化、歷史和被贊美為最美麗風景的台灣人，也讓我們可以想像他當年西裝筆挺，騎著一輛高挑的腳踏車，穿梭在台北大街小巷的清澀模樣。

美國為什麼會在這個當下，有這麽大動作的舉動其實是有脈絡可尋，遠的不說，就從二次大戰說起。當時台灣人升「日之丸」國旗、唱《君之代》國歌、當日本兵、說日本話、拿日本護照出國，連美國空軍都曾轟炸台北總督府和岡山機場，台灣和日本是同一國的，而且都站在美國的對立面。

1945年8月6日和9日，美軍分别在日本廣島和長崎投下一顆原子彈，15日正午，昭和天皇透過無線電頒布《終戰詔書》，日本無條件投降。盟軍最高統帥麥克阿瑟元帥在9月2日的受降儀式中，向日本代表頒布《一般命令第一號》（General Order No.1) 下令所有日本國內外之司令官，立刻停止戰鬥行為、放下武器、留在現地，向代表美國、中華民國、英國、蘇聯之司令官無條件投降（英國和蘇聯分別在緬甸和庫頁島和日本交戰過）。這個命令的第一條第一款明確指出：在中國（滿洲除外）、台灣及北緯十六度以北之法屬印度支那境內的日軍高階司令官及所有陸、海、空軍及輔助部隊應向蔣介石大元帥投降。請注意這裡所謂的「投降」並非「主權轉移」，不要被國民政府告訴我們10月25日是台灣光復節騙去。這天只是日本在台灣向盟軍（中、美、英、蘇四國）投降簽字儀式舉行的日子，和台灣主權完全沒有關係，台灣並沒有光復。其實蔣介石在1949年有一封寫給陳誠的信中明確的說明，台灣在正式和日本的和平條約簽訂前，不是中華民國領土，只是託管地。可惜後來韓戰爆發，蔣介石不再堅持這個立場，把台灣「視為」中華民國流亡政府的所在地，做起積極推動反攻大陸、消滅共匪的南柯一夢。

戰後在1951年9月8日日本和其他48個國家的代表在舊金山簽訂《對日和平條約》通稱《舊金山和約》。其第二條第二款指出：「日本政府放棄對台灣、澎湖等島嶼的一切權利、權利名義與要求。」(Article 2b: Japan renounces all right, title and claim to Formosa and the Pescadores.) 除此之外，對台灣未來主權的認定，隻字未提。另外，中華民國和當時已經成立的中華人民共和國都沒有派代表參加舊金山和約的討論，因此必須分別和日本簽訂和平協議。

由於《舊金山和約》在1952年4月28日正式生效後，台灣人出國就不能再拿日本護照。為了彌補這個漏洞，於是台灣和日本在它生效前幾個小時，在台北賓館簽署《中華民國與日本國間和平條約》，簡稱《中日和約》。《中日和約》第十四條這樣說：「本約應分繕中文、日文及英文。遇有解釋不同，應以英文本為準。」《中日和約》第十條英文則是：Nationals of the Republic of China shall be deemed to include all the inhabitants and formal inhabitants of Taiwan. 在此 deem 這個字是個法律用字，亦即把某物「視為」其事實上不是的它物，或「視為」具備本來不具備的屬性。更精確的說就是: 雖然中華民國沒有台灣的主權，台灣現在和過去的居民（inhabitants) 可被視為或當作是中華民國的國民（nationals)。

而日本在《舊金山和約》中放棄台灣的主權之後，台灣的主權就應該由其他48個簽署國承接，而這48國中間，只有唯一（one and only)美國有最大的權利來承接日本放棄後的台灣主權，其他國家如蘇聯或英國只能在旁邊站著。請注意：清朝和台灣分手時在《馬關條約》中是用割讓（cede)這個字，而日本和台灣分手時在《中日和約》中是用放棄（renounce)這個字。1960年6月18日美國艾森豪總統親自到台灣訪問，重申《中美共同防禦條約》。這位20世紀唯一西點軍校出身的總統，來到二戰時敵方的領土，不把它當作「戰利品」才怪！艾森豪總統曾說：為了保障台澎的安全，不借動用小型戰術型的原子彈。幸好這只是他的誇口，並未成真。

依據國際法慣例，戰爭是從「宣戰」那個剎那開始算起，然後到「和平條約」簽署生效之後，才算結束。然而《中日和約》生效後，並沒有對台灣未來主權的爭議有達成任何的結論，日方只是一而再、再而三的重申「日本政府放棄對台灣、澎湖等島嶼的一切權利、權利的名義與要求。」如此而已、別無其他。自此之後，台灣主權的狀況就不曾有任何變動。個人相信這是美國和日本聯手把台灣主權歸屬的問題模糊化，造成台灣主權未定論及台灣後來被迫退出聯合國的主因。

七十年代時，美國尼克森總統積極推動「聯中抗蘇」的政策，在1972年2月28日和周恩來簽署讓蔣介石老淚縱橫、痛駡「可惡至極」的《上海公報》。在這個聯合公報中，美方認知 (acknowledge)海峽兩岸的中國人都堅持只有一個中國，台灣是中國的一部分，對此美方沒有異議 (not to challenge)。但是美方強調兩岸的爭議必須是「和平」的解決，而不是用武力的方式，這個周恩來也同意的論述，具有讓人料想不到的影響。君不見1995/6年台灣海峽飛彈危機時，民主黨的克林頓總統派了兩群航空母艦隊伍：尼米茲號和獨立號，分別駐守在台灣海峽的南北兩端。中方則是在基隆港和高雄港的外海，各發射了一枚空包飛彈之後，摸摸鼻子、草草收場了事。在此之後，多虧《上海公報》中有和平(peace)這個字，讓台灣真正的過了四十多年「西線無戰事」的太平日子。

1979年1月1日是台美關係的分水嶺。那天美國正式和中華人民共和國建交，同時和台灣斷交。當時在台北的美國大使館更名為「美國在台協會」，而在華盛頓的中華民國大使館更名為「北美事務協調委員會」。美國和中國建交當天發布《中美建交公報》的內容大致和《上海公報》相符。比較有爭議的是1982年8月17日中美簽署的《八一七公報》，這個公報的全稱是《中美就解決美國向台出售武器問題的公吿》。在此公報中美國對台出售武器問題做出三項重要的承諾：（1）對台出售的武器在性能和數量上將不超過近年來供應的水平；（2）準備逐年減少對台武器出售；（3）經過一段時間最後得到解決。

《八一七公報》美國所同意的幾項承諾，好像都被束之高閣，不但沒有逐年減少對台軍售，還有顯著提高質量的趨勢，這是多年來我心中一個很訥悶的問題，直到最近才知道答案。原來是雷根總統和鄧小平有個暗盤交易，就是鄧小平同意美國對台軍售的質量得視台灣海峽和平穩定的狀況而定，但是這項但書，不得公諸於世，因此它是一個機密文件，只有極少數的人看過。高度友台的前國安顧問波頓（John Bolton)在他離開白宮前將這份37年前機密的備忘錄解密。這份備忘錄顯示，美國減少對台軍售的先決條件是中國以和平的方式來解決兩岸的分歧，「和平」peace 這個非常重要的關鍵字在這份備忘錄中出現了三次，可看出美國要維持台海和平與穩定的決心。

2019年5月25日外交部宣布「北美事務協調委員會」更名為「台灣美國事務委員會」，並在6月6日正式揭牌啟用。這是台灣政府第二個在駐外準大使館位階機關名稱出現「台灣」兩個字。第一個機構是「亞東關係協會」在2017年5月17日更名為「臺灣日本關係協會」。無正式邦交國駐台辦事處有「台灣」名稱的第一個是「美國在台協會」（American Institute in Taiwan)，它是在1979年台美斷交後成立的。第三個是在2017年1月1日由「公益財團法人交流協會」更名為「公益財團法人日本台灣交流協會」。那麼第二個是誰呢？那是芬蘭商務辦事處，它的英文名稱是 Finland Trade Center in Taiwan.

台美斷交後，1979年3月美國國會通過《台灣關係法》，經卡特總統簽署後，成為美國國內法律。它的要旨是：「本法乃為協助維持西太平洋之和平、安全與穩定，並授權繼續維持美國人民與在台灣人民間之商業、文化及其他關係，以促進美國外交政策。」由於台灣對美中簽定的《八一七公報》有諸多的疑慮，雷根總統提出「六項保證」（Six Assurances) 並由李潔明在1982年7月14日向蔣經國傳達 。2018年3月川普總統簽署（台灣旅行法》（Taiwan Travel Act)，鼓勵美台高層互訪，打破斷交後雙方官員互動的限制。以上所提到的美國國內法，都是《台北法案》的前世，那麼它的今生又如何呢？

這個法案已經在今年10月29日參議院通過，目前正在眾議院外交委員會審議。由於眾議院議長佩洛西正在為彈劾川普案忙得不可開交，可能短時間沒法專注在《台北法案》上。個人認為因爲參議院是全數無異議通過，因此只要這個法案能夠走出外交委員會，到了眾議院審議後，就會很快的通過。且讓我們拭目以待！